بودجه مهم‌ترین سند ارزیابی دولت‌هاست و کیفیت و هزینه‌ اداره کشور توسط دولت‌ها را نشان می‌دهد. جوزف شومپیتر اقتصاددان و ماکس وبر جامعه‌شناس به ترتیب بودجه را «استخوان‌بندی حاکمیت» و «تجلی عقلانیت سیاست‌گذار» تعبیر می‌کنند. ماهیت درآمدهای عمومی و چگونگی دسترسی دولت‌ها به منابع مالی و نیز میزان مشارکت افراد جامعه در تأمین این منابع نقش پراهمیتی دارد؛ زیرا این مهم، علاوه بر محدود کردن رشد بدهی‌های دولت، موجب ارتقای انضباط مالی دولت نیز خواهد شد.

یکی از بندهای درآمدی مهم منابع عمومی دولت، واگذاری دارایی‌های مالی است که این مهم، منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی، استفاده از تسهیلات خارجی، استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی، دریافت‌ وام‌ (داخلی و خارجی)، واگذاری شرکت‌های دولتی، برگشتی‌ سال‌های قبل و منابع حاصل از سایر واگذاری‌ها می‌شود.

برخی از اجزاء بند یادشده، به منزله استقراض هستند و تأمین مالی از آن‌ها موجب ایجاد بدهی می‌شود. این در حالی است، که در شرایط کنونی، با توجه به کاهش سرمایه‌گذاری و پایین بودن نرخ بهره نسبت به تورم، تأمین مالی از طریق استقراض - انتشار اوراق بدهی- به منظور تامین ناترازی منابع بودجه دولت جذاب به نظر می‌رسد. با این حال، ادبیات مطالعات در حوزه بدهی، هشدار می­دهد، هزینه‌ غلتاندن بدهی –ناشی از افزایش حجم بدهی­ها- برای دولت در طول دوره‌های بروز تنش و محدودیت مالی می‌تواند به سرعت افزایش یافته و بحران‌های پرهزینه‌ای را به همراه داشته باشد. بالابودن سطح بدهی‌ علاوه بر اثرگذاری بر سرمایه‌گذاری و رشد بلندمدت، توانایی دولت را در به­کارگیری بسته­های  محرک‌ مالی در دوره­های  رکودی محدود می‌کند.

تاریخچه انتشار اوراق در ایران

سیر انتشار اوراق بدهی (مالی) در ایران به سال ۱۳۲۰ برمی‌گردد و در سال ۱۳۴۳ با تصویب قانون انتشار اسناد خزانه، تأمین منابع مالی در اقتصاد ایران اهمیت بیشتری یافت. بعد از انقلاب اسلامی با تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا در شهریور ۱۳۶۲، علاوه بر عملیات بانکداری غیرمتعارف، بهره‌گیری از سایر ابزارهایی که ربوی شناخته می‌شد، بدین ترتیب پرونده استقراض عمومی از طریق انتشار اوراق قرضه بسته شد.

 با وجود برخی تغییرات طی دهه هفتاد و هشتاد شمسی، تا سال ۱۳۸۹، تنها ابزار مورد استفاده در بازار بدهی، اوراق مشارکت بود. در دهه ۹۰ شمسی با توجه به نوسانات قیمت نفت و تحریم‌های بین‌المللی و سایر شرایط حاکم بر اقتصاد ایران، انتشار اوراق بدهی و تأمین منابع از این محل بیش از پیش مورد توجه واقع شد، به طوری که عملا از سال ۱۳۹۵ انتشار انواع اوراق مالی در دستور کار دولت قرار گرفت.

تأمین مالی بودجه ۱۴۰۱ از محل اوراق بدهی چقدر است؟

ارزیابی لایحه بودجه ۱۴۰۱ دولت بیانگر کاهش تمایل دولت سیزدهم به انتشار اوراق بدهی و تمرکز بر تأمین مالی بودجه از سایر ردیف‌های درآمدی بویژه مالیات است. در لایحه بودجه ۱۴۰۱کل کشور واگذاری دارایی‌های مالی با وجود آن که نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۰ حدود ۳۰ درصد کاهش یافته است، حدود  بیست (۲۰) درصد بودجه عمومی دولت را در سال آینده تامین می کند. در عین حال این موضوع قابل توجه است که تأمین مالی از محل انتشار اوراق بدهی حدود ۲۹ درصد واگذاری دارایی‌های مالی را پوشش می‌دهد، واگذاری شرکت‌های دولتی ۲۴ درصد و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی ۴۶ درصد دیگر از منابع درآمدی حاصل از واگذاری دارایی های مالی را تشکیل می‌دهند.

 به طور کلی، در لایحه مزبور منابع پیش‌بینی شده از محل اوراق بدهی، ۸۸۰ هزار میلیارد ریال است و چنانچه، مبالغ پیش‌بینی شده از این محل برای شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و بازپرداخت تهعدات گذشته نیز در نظر گرفته شود،  ۱۱۴۰ هزار میلیارد ریال خواهد بود.

البته براساس آخرین اطلاعات از بررسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی، این اعداد در کمیسیون تلفیق با تغییراتی همراه شده است، به عنوان نمونه، تأمین مالی منابع بودجه عمومی به ۱،۰۳۰ هزار میلیارد ریال افزایش یافته و برای شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها نیز ۲۲۰ هزار میلیارد ریال تأمین مالی از محل اوراق بدهی پیش‌بینی شده است. لازم به ذکر است، این اعداد هنوز نهایی نشده و ممکن است در فرایند تصویب مجداً تغییر کند.

آیا بدهی‌های دولتی در ایران پایدار است؟

بدهی دولتی در ایران محدود به تأمین مالی از محل اوراق بدهی نیست و شکل‌های دیگری همچون بدهی‌های غیرسیال به بانک­های تجاری، بانک مرکزی، صندوق توسعه ملی و ... را نیز شامل می‌شود. این امر باعث شده از یک سو ترکیب بدهی‌های دولتی از شفافیت کافی برخوردار نباشد و از سوی دیگر ناترازی گسترده‌ای را در صورت‌های مالی نهادهای مذکور به وجود آورده است. با در نظرداشتن این نکات در تحلیل وضعیت پایداری بدهی و به طور کلی وضعیت پایداری مالی نمی‌توان  صرفاً تغییرات اوراق بدهی (تغییرات نسبت اوراق بدهی به تولید ناخالص داخلی) را مدنظر قرار داد و ضرورت دارد اولاً مجموع بدهی‌ها اعم از سیال و غیرسیال را به همراه بدهی‌های احتمالی وارد تحلیل نمود و ثانیا سایر شاخص‌های تبیین کننده وضعیت پایداری مالی از جمله نسبت نیاز تأمین مالی ناخالص به تولید ناخالص داخلی، نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی و نسبت بدهی به مالیات را مورد بررسی قرار داد.

بررسی پایداری بدهی ایران در سال ۱۳۹۹ حاکی از آن است، که شاخص‌های «بدهی کل به تولید ناخالص داخلی» و «نسبت نیاز به تأمین مالی ناخالص به تولید ناخالص داخلی» به ترتیب حدود ۳۸ و ۸ درصد بوده است. همچنین، شاخص «نسبت بدهی کل به درآمدهای مالیاتی» در این سال حدود ۶۳۰ درصد برآورد شده است. از اینرو، در میان سه شاخص بررسی شده، دو شاخص وضعیت بدهی در ایران را پایدار و یکی از سنجه‌های مزبور، وضعیت بدهی را ناپایدار ارزیابی می‌کند. با این حال، چنانچه در سال‌های آینده‌ تولید ناخالص داخلی بهبود یابد و نرخ انباشت بدهی‌های دولتی نیز متناسب با شرایط اقتصاد ایران باشد (به عنوان نمونه، نرخ رشد واقعی تولید ناخالص داخلی از نرخ بهره واقعی بیشتر باشد)، می‌توان عنوان کرد، ناپایداری بدهی برای اقتصاد ایران در حال حاضر تهدید نبوده  و می‌توان به توسعه بازار بدهی نیز امیدوار بود.

* لازم به ذکر است، این یاداشت، بر گرفته از دو گزارش «بررسی نظام مالی دو؛ اوراق بدهی» و «تأمین مالی از محل اوراق بدهی در لایحه بودجه ۱۴۰۱ کل کشور» است که در مرکز پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری سازمان برنامه و بودجه کشور توسط پژوهشگر فوق‌الذکر تهیه شده است.

جمال کاکائی، پژوهشگر اقتصادی