نائب رئیس هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی در یادداشتی كه به اتاق تهران داده به بررسي چالش های پیش روی دولت پرداخته است. دکتر عادل آذر اواخر سال گذشته در مقاله ای تحت عنوان "سیاهچاله های بودجه در نظام بودجه ریزی ایران" که به آسیب شناسی قوانین بودجه سنواتی کشور می پردازد، مفهومی که مربوط به علم نجوم است را برای ارقام و اقلامی از قانون بودجه کشور بکار برد که به تعبیر او" مواد هزینه ای در بودجه ریزی است که هر ساله بودجه شایان توجهی به آن اختصاص می یابد اما دستاوردهای آن با منابع اختصاصی یافته به آن تناسبی ندارد" مفهوم سیاهچاله در علم نجوم به ناحیه ای از فضا گفته می شود که مقدار بسیار زیادی جِرم در آن تمرکز یافته و هیچ شیئی نمی تواند از میدان جاذبه آن خارج شود و به این دلیل آن را سیاه چاله می نامند که هر چیزی که وارد آن شود راه برگشتی ندارد و حتی نور هم از این قاعده مستثنی نیست .

وي در این مقاله "اعتبارات هزینه ای" (شامل جبران خدمات کارکنان دولت، یارانه ها، رفاه اجتماعی و کمکهای بلاعوض) و "اعتبارات عمرانی" و "هزینه های فرهنگی" که در سال 1395 حدود 85% بودجه و اعتبارات هزینه ای را شامل می شود بعنوان سیاهچاله های بودجه کشور معرفی شده اند.

عادل آذر ادامه داد: البته مقاله موصوف تفکیکی بین اصل، ماهیت و کارکرد اعتبارات موصوف با عملکرد متولیان امر قائل نشده است. بعنوان مثال در اصول و مبانی بودجه و تجارب علمی و عملی موفق دنیا هیچگاه هزینه های عمرانی نمی تواند سیاهچاله تلقی شود و دستاورد آن نمی تواند صفر و یا آن قدر منفی باشد که بتوان آنرا سیاهچاله نامید و همینطور است در مورد اعتبارات فرهنگی که در واقع می تواند نوعی سرمایه گذاری تلقی شود. در ارتباط با اعتبارات هزینه ای که شامل جبران خدمات کارکنان دولت، یارانه ها، رفاه اجتماعی و کمکهای بلاعوض می شود نیز از نظر اصول و مبانی، نمی‏توان آنها را سیاهچاله نامید و فاقد کارکرد و یا دارای کارکرد منفی تلقی نمود. بلکه این روش و منش نظامات تصمیم سازی و تصمیم گیری و اجرایی و نظارتی کشور است که باعث گردیده است از این مضامین برداشت سیاه چاله شود.

به گفته نائب رئیس هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی بالاخره نظام جبران خدمت مناسب و متناسب برای کارکنان امری ضروری است که می تواند به ایجاد انگیزه کار و تلاش و ارتقاء و سلامت اداری کمک کند و بدیهی است که بایستی براساس عدالت سازمانی، شایسته سالاری، مبتنی بر عملکرد و کارمزدی (و نه وقت مزدی) پرداخته شود. پرداخت یارانه (بصورت مستقیم یا غیر مستقیم) در قالب نظام تامین اجتماعی چند لایه به بخشهای اقتصادی، به صنایع (برای جبران نقص بازار، زیر ساختی، کالاها و خدمات اساسی مورد نیاز مردم)، مناطق خاص( محروم، دور افتاده، مرزی و ...) و اقشار و گروههای هدف (محروم، نیازمند، معلول، سالمند، کودک و ... ) بصورت هدفمند و هوشمند یک امر پذیرفته شده در دنیا است که در قالب یارانه های نقدی و غیر نقدی (تغذیه، آموزشی، بیمه ای و ... ) اعطاء می گردد .

وي افزود: که اگر با هدف پیشگیری و مصون سازی جامعه، ایجاد فرصتهای برابر، کمک به باز اجتماعی شدن محکومان و محرومان و آسیب دیدگان، توانمند سازی و کارگستری و اشتغال عمومی، تامین حداقل نیازها و حفظ کیفیت زندگی و ... صورت پذیرد نوعی سرمایه گذاری است و سیاهچاله محسوب نمی شود .

عادل آذر اضافه كرد: برهمین سیاق اعتبارات مربوط به رفاه اجتماعی را نیز نمی توان از اصل و ماهیت نوعی سیاهچاله بودجه ای قلمداد نمود چرا که صرف این اعتبارات در بخش بیمه های اجتماعی دارای مابه ازایی است که به تقویت همبستگی اجتماعی، تولید و انباشت سرمایه اجتماعی، توزیع و مدیریت ریسک ها، مشارکت ذینفعان در تامین منابع مالی خدمات مورد نیاز، حفظ کرامت انسانی افراد و توسعه و تعالی انسانی جامعه و ... می انجامد و فقط در این میان شاید بتوان کمکهای بلاعوض را سیاهچاله بودجه نامید .

وي عنوان كرد: و اما سیاهچاله های واقعی بودجه کشور چیست و کجاست؟ در مقیاسی کوچک و با اغماض اگر لایحه و قانون بودجه کل کشور را بخواهیم در نظر بگیریم سیاهچاله واقعی بودجه کشور آن بخش از بودجه است که دو برابر بودجه عمومی است و تحت عنوان "شرکت های دولتی، بانکها و موسسات دولتی" قلمداد شده است که در سال 1396 در ماده واحده قانون بودجه کشور بالغ بر 8 میلیارد ریال می شود یعنی هشتصد هزار میلیارد تومان، در مقابل بودجه عمومی که در اختیار دولت است و کل فرآیند تهیه و تنظیمی و تصویب لایحه و قانون بودجه کل کشور در دولت و مجلس صرف آن می شود حدود 5/3 میلیارد ریال یعنی سیصد و پنجاه هزار میلیارد تومان است.

نائب رئیس هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی تصريح كرد: و متاسفانه وقتی می خواهند اعداد و ارقام یارانه و یا کمک به صندوقهای بیمه گر اجتماعی و ... را بسنجند و قیاس کنند آن را بر بودجه عمومی تقسیم می کنند و نسبت های بزرگی استخراج و بزرگنمایی می کنند. بطور مثال صرفنظر از اینکه به نظام فعلی یارانه پردازی نقدی- که بدون آزمون وسع و فارغ از رویکرد توانمندسازی و کارگستری انجام می پذیرد و مورد قبول کارشناسان نیست- ، توجه کنیم و اگر همین رقم 000/40 میلیارد تومان را (الف) بر کل بودجه تقسیم کنید یا اینکه (ب) بر یک سوم آن (یعنی بودجه عمومی) تقسیم کنید، دو نسبت کاملاً متفاوت بدست می آورید. که در خصوص کمک به صندوقهای بازنشستگی کشوری و لشکری نیز تقریباً همین عدد از سوی دولت پرداخت می شود (که بابت جبران تصمیمات و اقداماتی است که دولت ها و مجلس گذشته بدون توجه به اصول قواعد و محاسبات بیمه ای در قبال آنها اتخاذ و اجرا کرده اند) و متاسفانه در نسبت گیری اعلام می شود که مثلاً 10 درصد بودجه عمومی صرف کمک به این دو صندوق می شود. ولیکن اگر مبنای کسر را درست در نظر بگیریم این نسبت به سه درصد کاهش پیدا می کند که عدد قابل توجهی نیست . فلذا مقوله بانک های دولتی و بویژه شرکتهای دولتی از جمله سیاهچاله های بودجه کل کشور است که کمتر در فرآیند تنظیم و تصویب بودجه مورد توجه قرار می گیرند.

عادل آذر در خصوص ديگر سياهچاله هاي دولت اظهار داشت: یکی از سیاهچاله های عظیم دیگر بودجه کل کشور، بحث مجموعه های هیات امنایی است که متاسفانه به این مجموعه ها اصلاً توجه نمی شود. عمده ترین مجموعه های هیات امنایی عبارتند از : مشمولین بند الف ماده 49 قانون برنامه چهارم توسعه و اصلاحات و الحاقات بعدی آن که دانشگاههای زیر نظر وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و توابع آموزشی، پژوهشی، بیمارستانی و شرکتی آنها را شامل می شود و عملاً منابع وارد به آنها اعم از بودجه های دولتی، عمومی غیر دولتی و درآمدهای عادی و اختصاصی از شمول قانون محاسبات عمومی (نظارت مجلس) و ذیحسابی و خزانه داری کل  (نظارت دولت) مستثنی است و قوانین و مقررات استخدامی، مالی و معاملاتی دولتی نیز برای آنها لازم الاجرا نیست.

به گفته وي طبیعی است وقتی گزارش های مجموعه های هیات امنایی از شمول قانون محاسبات عمومی ( تنها ابزار نظارتی بودجه ای مجلس) و ذیحسابی و خزانه داری کل معاف باشند، می توان آنها را سیاهچاله بودجه نامید چرا که کل منابع آنها بصورت غیر شمول در اختیار هیات امناهای صدها واحد دانشگاهی قرار می گیرد.

وي ادامه داد: سیاهچاله دیگر بودجه کل کشور مربوط به اعتباراتی است که دراختیار مجموعه هایی قرار می گیرد که زیر نظر دولت و قوه مجریه نیستند و مجموعه های بنیادی و نهادی از جمله آنهاست و این تفکیک بودجه ای با تمسک به مقوله تفکیک قوا صورت پذیرفته ولیکن عملاً بعلت تاثیر و تاثرات تصمیماتی که این مجموعه ها بویژه در نظام پرداختهای، کسورات حق بیمه و مزایای پوشش بیمه تکمیلی و ... دارند، عملاً انتظار و توقع را در پرسنل قوه مجریه نیز دامن می زند و بخاطر اینکه قانون گذاری و نظارت بر اجرای قوانین در این حوزه ها انجام می شود، نوع تصمیم و اقدام آنها در قبال نیروی انسانی تابعه، عملاً بر انتظارات و توقعات مدیران و کارکنان قوه مجریه اثر می گذارد مضافاً به اینکه بخاطر بازگشت پرسنل این بخش ها به سازمانها و صندوقهای بازنشستگی پس از انقضای دوره خدمت عملاً این مجموعه در زمان اشتغال پرسنل خود دستور خرج برای دولت جهت دوران بازنشستگی آنها صادر می کنند و جالب است که همین مجموعه ها بعداً مدعی دولت می شوند که نتوانسته است سازمانها و صندوقهای بازنشستگی را خوب اداره کند.

نائب رئیس هیات مدیره سازمان تامین اجتماعی افزود: به عبارت دیگر بنظر می رسد لازم است در خصوص نظام بودجه ریزی کشور یک بازبینی اساسی و بنیادی صورت پذیرد که مجموع بودجه حاکمیتی (دولت و قوه مجریه و سایر قوا و مجموعه های فرا قوه ای) را شامل شود. کما اینکه اخیراً خزانه داری کل کشور در مصاحبه ای اعلام کردند ارزش برآوردی دارایی های شناسایی شده دولت حدود 183 بیلیارد تومان است که اگر در قیاس با این عدد بخواهیم ذخایر و سرمایه های سازمانها و صندوقهای بیمه گر اجتماعی و کمکهای دولت به برخی از آنها را قیاس کنیم متوجه می شویم که دولت عدد قابل توجهی را صرف رسیدگی به کارکنان و کارگرانی که متولی ایجاد، حفظ و ارتقاء این دارایی هستند، ننموده است .

عادل آذر در ادامه گفت: متاسفانه اخیراً عده ای بدون توجه به ارقام واقعی و اصلی دارایی و بودجه دولت و با مقایسه رقم پرداختی یارانه های نقدی و کمک به صندوقهای بازنشستگی و استخراج نسبت های بزرگ، مدعی نادرستی این هزینه ها از سوی دولت شده اند. در حالی که اگر می توانستیم همه یارانه های اجتماعی را در قالب نظام چند لایه تامین اجتماعی و بصورت هدفمند و هوشمند در اشکال مختلف نقدی و غیر نقدی (یارانه غذایی آموزشی، بیمه ای و ... ) با رویکرد توانمند سازی و کارگستری و با رعایت اصول عدالت در دسترسی و عدالت در برخورداری مبتنی بر آزمون وسع توزیع کنیم، هم رفاه عمومی ایجاد می شد وهم زمینه های برخورداری من غیر حق، مضاف عده ای و محرومیت و حرمان عده ای دیگر را از بین می بردیم و برقراری این نظام رفاه مبتنی بر اشتغال و توانمند سازی به یک موتور محرکه توسعه و تعالی انسانی تبدیل می شد. مخفف آنکه با شکل گیری این نظام فراگیر، جامع و مکفی(اصول فراگیری، جامعیت و کفایت) هزینه های مبادله اقتصادی و هزینه های تصمیمات و اقدامات اصلاحی و توسعه ای دولت (در زمینه نظام اداری، متناسب سازی ساختار دولت، خصوصی سازی و برون سپاری، واگذاری تصدی ها و ...) بسیار پائین می آمد و شجاعت و جسارت تصمیم گیری را  از متولیان امور نمی گرفت.